“双碳”背景下，以光伏、风电等清洁能源和新能源汽车产业的发展为铜产业带来新的增量需求。预计2035年前，我国铜资源消费仍将保持增长态势，2035—2050年需求将持续维持高位。但是，在国内资源基础薄弱和供应能力受限的情况下，铜资源供应将主要还是依靠国外。全球铜矿资源开发主要集中在智利、秘鲁、墨西哥等发展中国家，由于这些国家资源民族主义盛行，在全球资源问题政治化、资源民族主义全球化、矿产品价格金融化等因素影响下，我国铜资源保供形势更为严峻。
铜资源供应“大头在外”
铜精矿产量供应跟不上冶炼生产增长的步伐。我国铜矿资源较为贫乏，占全球总量约为3%左右，3/4以上的资源主要分布在中西部地区，其中，西藏、新疆合计占全国40%以上。由于资源禀赋条件较差，加上大多数资源开发在地理位置上不占优势，并叠加其他各种复杂因素综合影响，2016年以来我国铜精矿产量处于波动状态。2021年，即便受价格高位运行驱动，铜精矿产量也仅有185.5万吨，与2016年水平相当。同时，全国精炼铜产量实现了增长，2021年产量为1048.8万吨，较上年增长4.7%。目前，国内铜精矿仅能满足精炼产量需求的17.7%，导致2021年净进口铜矿砂（实物量）2340.39万吨，较上年增长7.4%；进口铜废碎料169.3万吨，较上年增长79.6%。
精炼铜产量增长跟不上消费增长的步伐。20世纪90年代中期以后，随着国民经济发展加快和消费政策放开，我国铜消费开始迅速增长。据《世界金属统计》数据，2021年，我国铜消费1388.5万吨，占全球55.4%。需要注意的是，我国铜工业上游的资源采掘业不能满足中游冶炼发展的需要，且冶炼产品不能满足下游对精炼铜的消费需要。2021年，全国除进口铜精矿和铜废碎料外，进口未锻轧铜496.6万吨，较上年增长6.3%。
“双碳”目标下，铜资源供应依靠海外的形势更为突出。随着碳中和时代到来，新的铜资源需求空间将被打开。据预测，2025年、2030年及2035年，我国铜需求量将分别达1520万吨、1630万吨和1535万吨，其中，新能源领域对铜的需求增幅将分别达到100万吨、160万吨、150万吨，总需求峰值将可能出现在2030年—2035年。但是，我国铜资源供应体系较为薄弱，铜精矿供应占精炼铜产量的比例已从2000年的43%下降至2021年的18%左右，缺口逐渐加大。同时，我国废铜回收利用率低，目前废铜的回收产量占铜消费量的比例基本维持在15%~20%，难以对原生矿形成有效替代。从目前情况看，未来铜精矿和精炼铜等初级原材料进口还将继续上升。
急需实施国家专项政策支持国内保供能力建设。未来，我国铜资源供应能力的提升空间主要在西部地区，保供能力突破需要专项政策支持。一是要强化基础地质调查和勘查，优选可供出让的勘查区块，并每年安排一定数额的资金专门用于国内找矿，夯实国内增储的资源基础。二是要推动勘查开采关键理论与技术创新，重点解决深部勘查开采和高海拔地区资源开发的适用技术，通过培育资源安全保障的国家战略科技力量，支撑西藏等高海拔和生态敏感脆弱区的铜矿资源得到充分开发，力争国内铜精矿生产能力突破200万吨/年。三是建立废铜回收政策支持体系。我国2020年前后的耗铜产品，将在2035年左右进入报废期，并有望产生约400万吨/年的铜替代原料，需要国家对废铜废料回收加强税收、财政等方面的政策支持，鼓励通过废铜二次回收利用来缓解对原生矿产的供应压力。
海外资源安全供应存在风险
全球形成了以智利、秘鲁等为主导的全球采矿和以中国为主导的集中冶炼生产格局。虽然全球矿山铜产量总体保持增长态势，但随着勘查投入的增加与技术创新应用，全球不断地有新的铜矿资源被发现，使得全球铜矿资源“越采越多”。据美国地调局统计，2021年底，全球铜资源储量8.8亿吨（金属），较上年增长1.1%，较2011年增长27.5%。全球铜矿资源主要分布于智利、澳大利亚、秘鲁、俄罗斯、墨西哥等国家。2021年，智利和秘鲁的铜资源储量约占全球总量的1/3。一般来说，资源大国都是资源开发生产大国。据《世界金属统计》统计，2021年，全球矿山铜产量2134.7万吨，较上年增长3.5%，其中智利、秘鲁产量分别为562.5万吨、229.9万吨，占全球总量的26.4%、10.8%。随着我国产量的增加，2021年亚洲产量达465.3万吨，约占全球21.8%。从未来趋势看，非洲随着新建、扩建产能陆续释放，产量有望保持增长态势，但是改变不了美洲作为全球最大铜精矿生产基地的格局地位。
精炼铜是铜精矿或废铜二次回收冶炼的核心产品。在以我国为主的增产带动下，全球精炼铜产量表现为稳中趋增。2021年，全球精炼铜产量2458.9万吨，较上年增长3.2%，其中，我国精炼铜产量1048.8万吨，较上年增长4.7%，占全球总量的42.7%，是全球铜精矿消费增长的主要贡献国。由于我国精炼产能仍处于扩张期，精炼铜产量仍将会保持在较高水准，在全球的占比有望继续增加。
智利和秘鲁等国家资源民族主义抬头成为海外资源安全供应的主要风险。智利和秘鲁在我国铜资源进口中占有重要地位。2021年，我国自智利进口铜精矿888万吨，占37.9%；自秘鲁进口铜精矿554万吨，占23.7%。此外，智利和秘鲁是我国精炼铜的主要进口来源国，2021年合计约占我国精炼铜进口总量的25%。但是，2020年疫情发生以来，随着矿产品价格的快速上涨，以智利、秘鲁、墨西哥等为主的铜资源大国高举资源民族主义大旗，例如，2021年4月智利下议院能矿委员会批准了一项包括对铜在内的金属产量超过某种水平的矿企征收新税的权利金修正案；2022年，该国增加了采矿业税收或特许权使用费，并推进资源国有化。秘鲁在2022年重新谈判现有采矿合同，同时也增加采矿业税收或特许权使用费。另外，赞比亚也在推进资源国有化，刚果（金）禁止铜精矿出口。截至2019年，我国海外铜权益资源储量虽然超过1.4亿吨，但是这些资源大国资源民族主义兴起，不仅影响了自身的铜矿产量，还抬升了中资企业的经营成本。由于东道国推行资源国有化，更危及了我国权益资源资产的稳健运营。
围绕拉美地区以及周边和非洲国家加强资源勘查开发合作。从我国在全球铜资源供需格局中的地位及面临的供应风险看，急需维护全球生产供应稳定的局面。一是分区域开展矿业国际合作。由于智利、秘鲁等国家资源禀赋具有先天优势，可作为境外供应的核心区；蒙古、哈萨克斯坦、老挝等周边国家资源较为丰富，对外出口的可供性较强，可作为境外供应的拓展区；赞比亚、刚果（金）等国近10年来矿山铜产能增长显著，未来有望进一步提升对全球铜矿资源的供给能力，可作为境外供应的发展区。其中，非洲的资源战略地位更为重要，需要重点通过金融政策支持，加快矿业国际合作，确保海外权益资源“采的出，运的回”。二是建立各国资源民族主义监测预警系统，并在国家之间加强宏观层面的直接对话和沟通，主动适应资源东道国产业链本土化要求，保障中资企业海外投资的合法权益。
亟待丰富政策工具 维护资源市场稳定
利用海外资源面临系列不确定性的经济风险。从2013开始，伴随我国矿业公司进行海外投资，老牌铜资源公司市场占有率逐年下降，但是智利国家铜业、嘉能可、必和必拓、自由港麦克莫兰等4家公司年产量均超过100万吨。国际矿业巨头不仅垄断产量，且依托背后国家金融资本优势并借助现货和金融市场牢牢控制全球金属矿产品的交易规则与定价权。2020年第四季度以来，全球主要矿产品价格出现一波快速上涨的行情，初步测算金融因素影响占到50%以上，LME市场铜价更是在2022年4月5日超过了1万美元/吨。我国非高纯度精炼铜存在10%的出口关税，国内精炼铜因关税问题不能及时投放国际市场平抑价格，使得2022年1—5月铜精矿吨矿进口成本增长13.9%。可以预见，未来一个时期，在铜资源供应“大头在外”格局下，我国经济发展将会面临更为高昂的资源经济成本。
丰富平抑资源价格政策工具来应对市场风险。鉴于影响资源价格因素的复杂性，急需丰富平抑资源价格的政策工具，维护全球资源市场稳定。一是积极加入、对接现有的战略性矿产全球治理机制，如矿业、矿产和可持续发展政府间论坛（IGF）、采掘业透明度倡议（EITI）等，在制订全球治理规则、创新治理工具上发挥更大的作用。适时发起矿产领域的新主张、新议题、新倡议，为我国参与并引领全球矿产资源治理创造有利条件。二是加强与伦敦金属交易所（LME）合作，推进上海期货交易所将包括铜在内的大宗商品期货交易国际化，扩大交易群体，增强期货市场的价格发现和保值避险功能。推进资源行业与金融行业结合，积极扩大矿产品贸易人民币结算范围，增强我国在全球矿产贸易中议价定价的话语权。三是适时支持精炼铜出口打压国际市场价格，当国际市场铜价上涨到一定高位时，果断取消精炼铜10%的出口关税，使得国内精炼铜能及时出口平抑市场价格，实现以较少的精炼铜出口换取更多的价格相对平稳的铜精矿和精炼铜进口。此外，当国际铜价下跌时，加大精炼铜进口作为战略物资储备，以增强平抑市场波动和应对市场风险的处置能力。